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认真抓好试点工作 积极探索非公有制企业安全监管的方法途径

发布时间:2004-06-01来源:国家安全生产监督管理局 作者: 点击:

认真抓好试点工作 积极探索非公有制企业安全监管的方法途径
——广东省安全生产监督管理局经验


来源:国家安全生产监督管理局 首页>>专题报道>>非公有制专题>>经验介绍  2004年6月1日



  改革开放以来,我省非公有制经济迅速发展。2002年全省共有个体工商户175.3万户,私营企业25.9万户,个体私企从业人员642.35万人,占全省就业人数的15.54%。非公有制经济创造的国内生产总值高达60%以上,民营经济已成为我省新的经济增长点和促进就业的主要渠道,是区域经济的主要动力和支柱。同时非公有制企业安全生产状况也相当严峻,2002年全省非公有制小企业共发生事故815起,死亡499人,分别占全省工矿企业事故总数和死亡人数的75%和68%。为扭转这种状况,促进非公有制经济的健康发展,我省各级党委、政府积极探索对这类企业安全生产实施有效监管的方法途径,初步见到了成效,积累了一些经验。
  国家安全生产监督管理局决定在我省开展非公有制小企业安全生产监督管理试点后,省委、省政府很重视,把试点作为规范小企业安全工作、推动非公有制经济健康发展的有利契机,切实加强对这项工作的领导。选择了佛山市作为此次试点工作的“主战场”,并在广州、深圳、汕头、珠海、中山、惠州、韶关、梅州、东莞等市开展专项试点工作。经过一个时期来的努力,试点工作取得了一定的成效。现将有关情况汇报如下:

  一、主要做法


  按照国家局的要求,试点工作的主要内容涵盖了政府、企业和社会三个层面,这三个层面相互联系、相互制约。没有政府的有效监管,企业不会认真落实安全生产的法规政策;没有社会、企业方面的配合,政府也不能实施有效监管。因此,我们在进行试点时,特别注意在这三个层面同时着手,在试点各阶段中逐步推开。
  (一)切实加强政府对安全生产工作的领导
  1、建立健全了各级政府安全生产责任制。省政府颁发了《广东省各级人民政府安全生产责任制考核办法》,从2003年开始,全省各级政府均与下一级政府层层签订了安全生产责任书,把非公有制企业安全生产监管作为考核的内容,把责任落实到各级政府、各有关责任人身上,省政府每年都对各级政府安全生产第一责任人和直接责任人进行考核,并探索实行了行政问责制。
  2、建立机构和队伍。多年来的经验告诉我们,要对众多的非公有制企业实行有效监管,必须健全的机构和有力的队伍。我省以加强基层安全生产监管组织建设为核心,充实基础安监机构,壮大基层安全生产监管队伍。到目前为止,全省21个市都成立了安全生产监督管理局,配备监督管理人员268名。127个县(区)也都成立了安全生产监督管理局,配备监督管理人员946名。全省县级以上安全生产监督管理部门共有监管人员1252名。在加强省、市、县三级安监机构建设的同时,我们着力把安监队伍建设向乡镇一级扩延,进一步充分基层安全生产监管力量。佛山市由编办发布文件,在工业园区、镇一级设立安全生产监督管理局或安全生产监督管理办公室,配备3-4名专职安全监察人员,目前佛山镇(工业园区)一级有安全监察员200多名;中山市、东莞市镇一级政府普遍成立了安全生产管理办公室,共配备管理人员443名;深圳市把安全生产监管机构向村一级延伸,目前已经形成了市、区、镇、村安全生产监管“四级网络”。这些举措使得基层安监力量得到极大的加强,使安全监管网络纵向到底、横向到边,消除了断层,改变了以往安全生产生产监管力量自上而下逐级减弱的倒金字塔结构,从一定程度上解决了对非公有制企业管不到、盯不住的问题,实现了安全监管关口前移、重心下移。
  3、完善安全生产配套法规。近几年来省政府先后颁布实施了《广东省重大安全事故行政责任追究规定》(80号令)、《广东省各级政府安全生产领导职责》、《广东省省直部门安全生产职责》、《广东省各级人民政府安全生产责任制考核办法》等地方性法规规章。以省经贸委或省安全生产监督管理局的名义颁发了《广东省安全生产监督管理行政执法办法》等24个规范性文件,明确了各项安全管理工作的内容和要求以及管理办法和程序。各地也出台了一些办法措施。如佛山市出台了安全生产与工伤保险相结合的若干办法;韶关市颁发了《乡镇煤矿安全生产管理办法》;深圳市宝安区颁发了《安全生产巡查实施办法(试行)》等。这些规章或规范性文件的制定出台,为依法监管打下了基础。
  (二)加强监管执法工作,创新监管手段
  1、规范执法,加大安全生产监察执法力度。省安监局制定了《广东省安全生产监督管理行政执法办法》,对整个执法过程,从检查、立案、审查、执罚的全过程明确了执法的方法、步骤和程序,规范行政执法工作。全省统一印制了执法文书,统一编号。各地安全监督管理部门加强执法检查,对安全生产条件达不到要求的单位,依法进行处理。据统计,仅2003年,全省在安全监督执法中,共下达《安全生产整改指令书》6790份。《行政处罚决定书》194份,发出《停产停业整顿书》762份。按照《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》查处事故,严肃追究有关事故责任人的行政责任。通过这些执法促使各级政府和广大企业进一步重视安全生产工作,落实安全生产各项措施。
  2、委托执法,实现乡镇安监机构对非公有制企业的依法监管。与全国各地大部分地区一样,我省也存在基层安全生产监管机构和队伍建设不够健全、行政执法主体不明确、执法程序不够规范、执法的权威性和和效力不强等现象,为了解决这些问题,就必须要解决乡镇一级安监部门的安全生产行政执法权问题。结合此次试点工作,我们确定了佛山市南海区为试点地区,通过职能委托的方式,南海区将部分区级安全生产监督职能下放到各镇(街道),切实解决镇级安全生产监管的执法主体和效力的问题,初步解决了我省各乡镇安全生产监督执法力量不足的问题,实现安全生产监管重心下移,关口前置。
  3、实行安全巡查制度,强化安全生产日常监督检查。我们在对近年来安全生产工作进行回顾总结时,注意到对事故隐患采取突击性的“地毯式”检查,虽对事故隐患的集中整治起到一定的作用,但往往是头痛医头,脚痛医脚,要真正实现安全生产长治久安,必须要在监管的方法、手段和工作机制上创新,在建立起安全生产的长效机制上狠下功夫。近年来,我省在深圳、东莞、佛山等非公有制企业比重大、发展快的地区建立了安全生产巡查制度,由乡镇安全生产监管机构负责组织专门人员对辖区安全生产状况开展经常性巡查,掌握辖区内的安全生产状况,及时发现隐患,提出整改措施。具体做法是:
  建章立制,规范管理。为了保证安全巡查制度的落实,颁布了“安全生产巡查实施办法”,就巡查的组织、巡查对象和重点、巡查规程、巡查人员组成条件、职责任务、巡查守则、管理监督等各个方面做出明确的规定。
  落实机构人员,建立网络,落实责任。根据巡查实施办法的规定,镇一级成立安全生产巡查工作领导小组,招聘一批具有一定素质的人员、经过区一级安全监管部门严格的安全知识培训教育,持“安全巡查员证”上岗,每两人为一组,组成若干个巡查小组,配备摩托车等交通工具,对本行政区域所辖镇、村实行不间断、全方位、综合性的分片包干安全巡查。
  分片包干,依法处理。镇一级各小组巡查人员按照分片包干的原则在划定的区域进行重点巡查。巡查中发现的一般事故隐患,巡查人员有权要求责任单位改正;若发现重大事故隐患或属于其它部门负责管理的安全问题,立即向本单位领导报告。由镇安办根据具体情况协调或向有关部门发出《安全督办函》,提出督办意见,交相关部门处理。巡查人员则继续对处理情况进行跟踪督办,确保了各部门各负其责、各司其职。
  安全生产巡查工作实行镇长、村长负责制,其所需资金由镇政府专项拨付。由于镇政府将安全生产巡查工作纳入年终考核范围,各镇、村,各职能部门主要领导的安全生产巡查工作实绩都将成为其全年考核工作的重要组成部分,有效地促进了各级政府职能部门履行职责的自觉性和积极性。
  4、利用工伤保险浮动费率,促使企业建立预防为主、持续改进的企业自我约束机制。佛山市积极探索运用经济杠杆作用管理安全生产工作的新方法和新途径,引导企业建立自我约束机制。具体做法是在各类企业中,缴纳工伤保险费实行差别费率,费率标准可根据企业行业类别、工伤事故发生率、事故大小、工伤保险基金收支等情况,对其缴纳工伤保险费的比例实行上下浮动,分为五个档次,在10%~50%之间,但浮动幅度最多不超过50%。一方面是鼓励安全生产管理好的企业,另一方面是惩罚、制约安全生产管理差、风险水平高的企业。利用经济杠杆作用,比以前单一运用行政手段更能使企业主动加强安全生产管理,预防工伤事故的发生。
  5、加大安全生产信息网络步伐。从去年以来我省大部分市依托政府政务电子平台的安全生产信息系统,着力构建一个互联互通、动态管理、动态监控、应急指挥的安全生产管理平台,及时为安全生产监督管理提供准确而有效的数据信息,为安全生产监管部门和政府决策提供信息支撑。目前,惠州、深圳、揭阳佛山等市的安全生产信息网络建设取得突破性进展,佛山市已经制定了安全生产信息网络的指导意见;南海、顺德区充分利用南海安全监管信息网络和顺德危化信息网络的基础,已经建立和完善区、镇直至企业的安全生产信息网络平台,建立起了安全生产重点企业和经营场所安全生产档案,由基层的安全生产管理人员对辖区内企业的安全生产状况进行跟踪并及时将有关数据录入系统中,对小企业安全生产实行动态管理,使各级政府和安监部门对辖区内的安全生产状况得到了全面、及时的掌握,把安全生产日常监督检查落到了实处。
  (三)强化企业主体责任,建立企业安全生产自我约束机制
  全面推行注册安全主任制度。为解决非公有制企业量多面广、仅靠安监系统本身有限的人力根本难以对其实施有效监控的状况,我省借鉴香港、新加坡的做法,于1994年开始在全省部分市试行了注册安全主任制度,要求企业特别是非公有制企业必须聘任具有一定资格的人员,直接对企业安全生产责任人负责,从事该企业的安全生产管理工作。近年来我们把该项工作作为我省安全生产监管的工作重点。通过人大、政府颁布法规、规章,促进注册安全主任制度的实施。1996年12月《珠海市安全生产管理条例》、1997年11月《深圳经济特区安全管理条例》都将注册安全主任制度纳入了立法内容。《珠海市安全生产管理条例》明确规定“建筑、易燃易爆和化工行业及有200人以上职工的其它工业生产性企业,应当至少配备一名注册安全主任,在分管安全生产负责人的领导下开展工作”,并明确了注册安全主任的工作职责和有关生产经营单位的法律责任。
  同时,深圳、广州、江门、东莞等市政府或部门陆续对实施注册安全主任做出规定。深圳市政府1995年发出《关于全面推行企业注册安全主任制度的通知》规定了必须聘任注册安全主任的行业、企业类型以及对注册安全主任予以注册的条件及其工作责权;2001年3月,经省人民政府同意,省经贸委颁发《广东省注册安全主任管理办法》,将注册安全主任分为初级、中级和高级三个档次,并对其相应资格条件、考核发证、权力和义务都作了具体规定;为进一步规范注册安全主任制度,去年12月,省政府常务会议通过《广东省注册安全主任管理办法》,为推行注册安全主任制度提供了有力的法规依据。所有这些法规、规章,在我省注册安全主任制度推行起到相当重要的作用。
  加大对注册安全主任的培训力度。为社会培训出大量的具备安全主任资格的人员是推行注册安全主任制度的基础,各试点市结合本地区实际情况,在注册安全主任培训、考核和发证方面制定了具体的方案,做了大量的工作。尤其是2001年我们召开了注册安全主任经验现场交流会后,加大了培育注册安全主任中介机构力度,强化培训和考核,全面将注册安全主任的管理推向市场。
  目前全已有初级安全主任88370人,中级安全主任276人,绝大部分辛勤工作在各条安全生产工作战线上,也正是因为有了他们辛勤劳动,从一定程度上解决企业尤其是非公有制企业安全生产工作“有人管”和“会管”的问题。事实证明,实施这项制度是得到企业的欢迎的,聘用了注册安全主任后,企业的安全生产规章制度得到完善,应急预案得到健全,“三违”现象得到遏制,隐患得到及时消除,企业的安全生产管理进一步得到规范,安全生产形势进一步好转。如深圳日立赛格公司在聘用注册安全主任之前,1985年到1994年期间每年都有发生重伤以上的事故,1995年在整个公司配了注册安全主任之后,至今未发生一起重伤以上事故。
  实施安全生产档案制度,构建企业自我有效管理。随着企业经济成分和生产经营活动形式、利益关系日益多样化多元化,特别是无行政主管部门的非公有制中小企业已成为经济发展的重要支柱,依靠原来行政管理思维观念和工作方法方式已不能有效地实施对企业安全生产监管,各级政府和和安全生产监管部门对本地区生产经营单位的安全生产状况底数不清,为解决这一问题,我们在汕头市试点实施了企业安全生产档案建设制度,把企业各项安全生产管理工作分门别类细化量化为“看得见、摸得着”的8个类别共26个项目内容。即:各级安全生产组织机构,执行国家安全生产法规标准有关凭据,安全生产规章制度,日常安全生产工作落实记录,安全生产“三级教育”计划与实施,安全生产经费保障依据,危险设施和场所的登记与管理,事故与事故隐患的查处与整改等。要求企业必须按照《企业安全生产档案指导目录》规定的项目内容进行对照和落实,依照《指导目录》的项目内容对企业生产经营管理活动进行调控,针对人的不安全行为、物的不安全状况及企业管理的缺陷等因素,实行全员、全过程、全方位的安全管理,规范安全生产行为。而企业通过对照检查,对自身必须落实的各项安全生产管理工作“底数清、情况明”;把这些具体项目内容进行“对号入座”,促使企业自身安全生产工作在机构、人员、责任、制度、经费、教育、措施等方面的自觉落实,加强安全生产管理,完善安全生产条件。同时,通过不断调整充实企业安全生产档案资料内容,也促使企业持续改进完善安全生产工作,不断提高安全生产管理水平,形成企业自我管理改进工作机制。通过实施这项制度,安监部门也能够及时全面了解和掌握辖区内企业安全生产管理工作落实全过程及状况的动态性和真实性,为更有针对性地实施监控提供了依据。
  (四)探索社会广泛支持安全生产的有关措施
  各部门齐心协力,全社会共同参与,是做好安全生产工作的重要保证。我们在推行此次试点工作时,不但强调政府有关部门分工明确、密切配合,共同开展工作,还注意发挥社会各方面的作用,为安全生产创造了良好的条件。
  充分发挥新闻媒体的舆论宣传作用。从试点一开始就与加强了与媒体的沟通合作,通过媒体对试点目的、意义及工作方案进行了广泛的宣传,在试点工作中又及时通报试点进程、取得的成绩和存在的问题,唤起全社会对安全生产工作的关注。
  发挥安全生产中介机构的作用,大力开展安全评价、隐患评估、安全生产技术软件的开发及为企业提供安全生产咨询等方面的工作,收到了良好的社会效益。如作为试点的佛山地区,在顺德、南海区的工业园区内设立了安全事务所,培训专职的注册安全主任,为园内中小企业提供专业的安全管理服务,把安全生产放到职业安全的高度来抓,并把它作为园区的一个品牌来做,起点高,立意新,为非公有制中小企业的安全生产监督管理工作探索了一条新路子。

  二、试点取得的初步效果


  试点工作开展近一年来,在全省上下的共同努力下,我省试点地区尤其是作为综合试点的佛山市在对非公有制企业安全生产有效监管方面取得了一定成绩。主要有以下几个方面:
  (一)实现了经济增长、事故下降的目标
  总体上看,我省现在尚处于工业化中期阶段,从世界工业化进程看,正处在安全事故多发期。许多人认为,在这一阶段,经济的快速增长必然会伴随着生产安全事故的上升。但通过此次试点证明,只要采取了切实合理和有效的方式,管好非公有制企业安全生产问题,就能够实现经济增长、事故下降。2003年,全省非公有制企业生产安全事故起数和事故死亡人数由7月份的103起和64人下降到11月份的34起和28人,分别减少了66.99%和56.25%,呈明显的逐月下降态势。特别是佛山、东莞等市下降幅度较大。佛山市工矿企业生产安全事故和死亡人数由7月份的17起和10人逐月下降到11月份的9起和4人,分别下降47.06%和60%,全市安全生产形势总体趋于平稳。安全生产形势的稳定,促进了我省国民经济的持续快速健康协调发展。
  (二)促进了经济社会全面协调发展
  一是促使政府把安全生产工作摆上了一个重要的议事日程,在大力发展经济的同时,实践科学协调发展观,统筹协调资源、环境、安全生产与社会经济的协调发展,加大了对安全生产工作尤其是对非公有制小企业的安全生产监管工作的领导;二是通过采取一些行之有效的措施,营造了良好的地区安全文化氛围,促进了地区安全生产形势的好转,创造了一个良好的投资环境;三是把提高安全生产的市场准入门槛作为试点的一项重要内容,严把安全生产的市场准入关。如佛山市制订了《佛山市高危险企业安全生产监督管理导则》,对危险化学品、采石场等高危行业企业,按照产业结构调整要求,做好规划和布局,对一些关系到国计民生的高危企业,在工业园区规划中通盘考虑,统筹规划,合理布局,从源头上解决高危企业安全生产问题。目前,烟花爆竹、小煤窑、打火机厂已经全部从佛山市产业体系中退出,小冶炼、小水泥等正在逐步淘汰。
  (三)初步建立了非公有制企业安全生产自我约束机制,强化了企业“双基”工作
  通过加大宣传力度,提高企业对安全生产工作重要性的认识,实行工伤保险浮动费率等多种经济手段为辅助,解决了企业对安全生产工作“愿意管”的问题;强制推行注册安全主任制度,解决了企业安全生产“有人管”的问题;企业安全生产档案制度化管理,促进企业安全生产工作的规范化和标准化,不仅让企业清楚本企业安全生产状况,更保证了当地政府和有关部门对本地区安全生产状况心中有数,对重大危险源实行动态监管得以实现,从政府监管的角度促使企业做好自身安全生产工作,解决了非公有制企业安全生产“管得好”的问题,进一步夯实了企业“双基”工作。
  (四)对非公有制小企业安全生产监管的意义和作用有了新的认识,进一步增强了搞好非公有制安全生产监管的信心
  试点初期,一些地区和企业领导对试点工作的重要意义认识不足,个别企业领导认为加强安全生产监管不利于招商引资。有些试点企业认为,开展试点企业要在安全生产方面加大投入,提高了成本,导致企业在同行业竞争中处于被动局面。但随着试点工作的深入开展,不论是在政府层面还是业主,思想观念都发生较大的转变。首先是政府对发展非公有制企业有了新的认识,充分认识了非公有制经济是适合阶段生产力发展水平,最具活力和生命力的经济,是我国社会主义市场经济的重要组成部分,加快发展非公有制经济,对进一步调整所有制结构,完善社会主义基本经济制度,培育新的经济增长点,增强本地区综合实力和发展后劲,繁荣市场,增加就业和维护社会稳定,全面建设小康社会,加快率先基本实现社会主义现代化,具有重大深远的意义。加大对非公有制企业的安全生产监管,是促进改革、发展和社会稳定的大局,是企业的根本任务和政府的基本职责;从企业的角度看,通过试点,加大安全投入,工作环境得到改善,进一步完善了企业的各项安全生产规章制度,明确了岗位职责和操作程序,安全管理的制度化使得员工素质提高了,设备动作安全化使得机器损耗降低了,工作环境舒适化提高了员工的积极性,岗位作业操作标准化使得工作效率提高了,所有这些都为企业直接带来了明显的经济效益。通过试点,逐渐形成了“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的工作格局,摸索出一些针对非公有制企业安全生产监管行之有效的措施和办法,取得了初步成效,鼓舞了士气,进一步增强了政府和企业做好这项工作的信心。

  三、几点体会


  (一)坚持以“三个代表”重要思想为指导,以对人民生命财产高度负责的精神开展试点工作。“三个代表”重要思想的本质是立党为公,执政为民,就是要时刻将广大人民群众的安危冷暖挂在心上。安全生产是直接关系人民身体健康和生命安全的大事。搞好安全生产,为社会经济发展创造良好的生产生活环境,有利于发展先进生产力,符合广大人民群众的根本利益。前不久,胡锦涛总书记视察广东时特别强调,广东要认清形势,抓住机遇,增强加快发展、率先发展、协调发展的历史责任感和使命感,在全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的进程中更好发挥排头兵作用,继续走全国前列。这是新一代中央领导集体对广东的殷切期望,我们倍受鼓舞,同时深感责任重大。做好安全生产工作,使人民生命得到保障,财产免遭损失,创造一个良好的发展环境,是确保经济快速发展,保持我省排头兵地位的重要措施和重要条件。通过试点,探索出一套适合于非公有制小企业安全生产监管的有效方法,扭转我省目前安全生产被动局面,为继续当好“排头兵”创造良好的安全生产环境,是实践“三个代表”重要思想,落实胡锦涛总书记视察广东重要讲话精神的具体体现。
  (二)用科学的发展观统领试点工作,用发展的办法解决发展中的问题。我省经过20多年的努力,非公有制经济已发展成为我省经济的主要动力和支柱,但由于安全状况不好,频繁发生的伤亡事故甚至为一些小企业倒闭的原因,也为西方一些国家限制我省产品出口、实施非关税壁垒制造了借口。解决好这类企业的安全生产问题,已经迫在眉睫。针对我省非公有制发展过程中出现的小企业点多面广,现有的监管力量难以监管到位;安全管理基础差,无人管安全或不会管安全;生产工艺、技术装备落后,安全生产状况差等突出矛盾和问题,我们坚持解放思想,实事求是,创新观念、创新手段、创新制度,创造性地抓好安全监管工作。如佛山南海区非公有制经济非常发达,非公有制经济实现国内生产总值394亿元,占全区国内生产总值的84%,全区有非公有制工商企业7万户,其中非公有制工业企业1.8万户。而区安全生产监督管理局力量明显不足。为解决这个问题,南海区探索了以“委托”方式将安全生产监管职能及部分处罚执法权交给镇(街道)、工业园区安全生产监管机构的做法,把安全生产监管工作延伸到乡镇、园区,建立三级巡查安监网络,实现安全生产监管“重心下移”。
  (三)真抓实干,动员各方面力量投入到试点工作中。试点工作虽然在全省铺开,但任务主要集中在佛山。试点工作一直得到国家局、省政府、省安监局的正确指导和佛山市委、市政府的坚强领导。国家局和省政府有关领导到佛山动员,指导试点工作,并有针对性地组织开展了7个专题研究。佛山市委要求把试点工作作为一把手工程来抓,要全力以赴抓好落实。从省政府、佛山市政府到佛山市各区政府都成立了试点工作小组和办公室,切实加强领导。试点企业积极参与和配合。社会各界也给予了广泛关注和参与,尤其是新闻媒体对试点工作的广泛宣传报道,营造了良好的舆论氛围。
  我们决心在成功开展试点工作的基础上,以这次现场会的召开为动力,认真学习借鉴全国其它地区的好经验、好做法,进一步振奋精神,真抓实干,把对非公有制企业安全生产的监督管理提高到一个新的水平,不断开创广东安全生产工作的新局面!

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